1. Tiếp cận đồng quản lý tài nguyên từ Dự án "Quản lý tổng hợp các hoạt động đầm phá tỉnh Thừa Thiên Huế" (Dự án IMOLA)

Từ năm 2005, dựa trên tiếp cận quyền sử dụng tài nguyên thuỷ sản và đồng quản lý, dự án IMOLA (do Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hợp Quốc tài trợ) bắt đầu thực hiện các hỗ trợ cho tỉnh Thừa Thiên Huế trong “phát triển và thực hiện một kế hoạch quản lý tổng hợp vùng đầm phá, được xây dựng dựa trên sự đồng thuận của các bên liên quan, mà qua đó cân bằng việc sử dụng bền vững các tài nguyên vùng đầm phá với các sinh kế và nhu cầu của những người sử dụng tài nguyên”.

Mục tiêu tổng thể của dự án nhằm cải thiện dân sinh bằng cách tăng cường quản lý bền vững các nguồn tài nguyên thuỷ sinh ở đầm phá, sự quản lý này sẽ có cộng đồng tham gia và phù hợp với yêu cầu kinh tế - xã hội và sản xuất của dân cư. Qua 4 năm thực hiện, dự án đã đạt được nhiều kết quả quan trọng, trong đó đặc biệt phải kể đến việc ứng dụng các công nghệ kỹ thuật hiện đại vào đánh giá thực trạng đầm phá, xây dựng quy hoạch, kế hoạch và các cam kết của cộng đồng trong khai thác nguồn lợi trong phá Tam Giang, thử nghiệm để đưa tới một cơ chế mới về đồng quản lý được thể chế hoá…

Trước thực trạng thiếu bền vững trong quản lý và khai thác tài nguyên đầm phá, cùng với quan điểm của tỉnh về quản lý dựa vào cộng đồng, dự án IMOLA thực hiện cách tiếp cận “đồng quản lý” bằng cách xây dựng các Chi hội Nghề cá và hình thành mối quan hệ, chia sẻ vai trò quản lý giữa Chi hội Nghề cá với chính quyền và các đơn vị liên quan tại địa phương. Cách tiếp cận này không mới và là những kinh nghiệm rút ra từ nhiều mô hình đồng quản lý tài nguyên thuỷ sản trên thế giới, nhưng lại rất mới ở Việt Nam, phù hợp với quan điểm Tam Nông về trao quyền tự chủ cho cộng đồng, tạo ra một mối quan hệ mới giữa nhà nước, cộng đồng và tư nhân trong quản lý nông thôn. Với những tài nguyên dùng chung, sự tham gia quản lý của cộng đồng cùng với nhà nước là cần thiết để đảm bảo tính bền vững về môi trường, sinh kế cũng như phát triển kinh tế - xã hội địa phương.

Tại một khu vực đặc thù như đầm phá Tam Giang - Cầu Hai, dự án xác định cộng đồng dân cư bản địa với kỹ năng, hiểu biết và kinh nghiệm lâu đời của họ trong khai thác tài nguyên đầm phá chính là những tài sản có giá trị nhất, là công cụ để tổ chức cộng đồng, phát huy khả năng tự quản lý của cộng đồng và thực hiện cơ chế đồng quản lý giữa cộng đồng với chính quyền địa phương. Tiếp cận của Dự án đã cho thấy, phát huy nội lực của dân cư, cộng đồng không chỉ là về vật chất, mà giá trị hơn đó là kĩ năng, hiểu biết môi trường, tự nhiên, sản xuất và tổ chức của dân cư mà Nghị quyết Tam nông và Chương trình mực tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới coi như là điểm mấu chốt của quan điểm phát triển nông thôn.

Khu vực đầm phá Tam Giang - Cầu Hai (Nguồn: Báo Thừa Thiên Huế)

2. Sự hình thành các Chi hội Nghề cá - “cánh tay nối dài” giúp chính quyền địa phương quản lý tài nguyên

Cho đến nay, đã có khoảng hơn 7.000 hội viên, tập hợp trong 85 Chi hội Nghề cá cơ sở chính thức phát triển rộng khắp các xã, ở 5 huyện ven biển, ở cả nghề cá đầm phá và nghề cá biển với các loại hình vừa đánh bắt, nuôi trồng, hoặc đánh bắt hoặc nuôi trồng; nhiều quy mô liên thôn, trong thôn hoặc bộ phận ngư dân trong cùng một khu vực sản xuất. Ngoài các Chi hội được các Dự án hỗ trợ thành lập, thì hầu hết các Chi hội khác đều thành lập với sự chủ động của ngư dân địa phương và các Chính quyền cấp xã do nhận thức được có tổ chức ngư dân sẽ tổ chức sản xuất và quản lý thủy sản tốt hơn. Sự phát triển này, đã ghi nhận một hệ thống tổ chức ngư dân đã hình thành tại Thừa Thiên Huế với quy mô ngày càng lớn, hình thức tổ chức dân chủ, tự trang trải, Nhà nước không bao cấp về mặt ngân sách.

Tổ chức hệ thống các Chi hội Nghề cá cơ sở ở Thừa Thiên Huế có điểm khác với các Hội Nghề cá các tỉnh lân cận. Chi hội Nghề cá cấp cơ sở có thể được cấp giấy phép/quyền đánh cá trong một thủy vực nhất định, có thể coi đây là “thẻ đỏ - quyền sử dụng đất” cho nghề cá. Đây là động lực lớn lao để phát triển Hội Nghề cá vì ngư dân luôn mong muốn có quyền sử dụng lâu dài trong ngư trường, được Nhà nước chính thức công nhận bằng văn bản. Việc hao tổn công sức và tiền bạc của ngư dân trong kết cấu tổ chức cùng nhau trước mắt để bảo vệ ngư trường, giữ gìn và tái tạo nguồn lợi thủy sản chung cùng Nhà nước, cần được bảo đảm lâu dài về việc sử dụng nguồn lợi đó. Bước đầu, ngư dân đã có trách nhiệm hơn trong việc chủ động xây dựng và thực hiện kế hoạch quản lý nghề cá trong ngư trường và vùng nuôi của họ thay vì cứ dựa dẫm vào Nhà nước. Suy cho cùng, đó là lẽ tất nhiên vì nguồn lợi thủy sản và khả năng chuyển tải môi trường cũng chỉ để phục vụ sinh kế cho ngư dân địa phương.

Mặt thực tiễn, quyền đánh cá đã được cấp chính thức cho 47 Chi hội nghề cá, với hơn 73% diện tích đầm phá, cùng 23 Khu bảo vệ thủy sản với tổng diện tích bảo vệ nghiêm ngặt đến 614,2 ha (khoảng 2,5% diện tích đầm phá). Nghề cá biển ven bờ từ năm 2014 cũng đã giao 06 giấy phép/ quyền đánh cá thí điểm cho 06 Chi hội nghề cá biển ven bờ quản lý khai thác. Như vậy, cùng với quyền hạn và quyền lợi được giao thì cộng đồng ngư dân, Chi hội nghề cá cơ sở sẽ có trách nhiệm hơn trong quản lý, bảo vệ ngư trường, nguồn lợi thủy sản.

Ngoài nguồn kinh phí hạn chế của nhà nước, đã có sự chung tay huy động nguồn lực đầu tư của xã hội, đặc biệt công sức của ngư dân, của các tổ chức phi Chính phủ trong nước và quốc tế, đã có 07 tổ chức, dự án đã và đang quan tâm, giúp đỡ tài trợ, hỗ trợ kỹ thuật như: Khảo sát, xây dựng hồ sơ, đề xuất thiết lập các khu bảo tồn thủy sản dựa vào cộng đồng ở hệ đầm phá Tam Giang - Cầu Hai; Tập huấn nâng cao năng lực quản lý, khai thác cho cộng đồng ngư dân, phát triển du lịch cộng đồng; Tài trợ hàng chục thuyền kiểm ngư cộng đồng...

Dù hệ thống Chi hội nghề cá cơ sở chính thức phát triển rộng khắp, nhưng so với các hệ thống tổ chức khác thì đây chỉ là bước ban đầu, còn rất nhiều khó khăn, thách thức phía trước… Vì vậy, Nhà nước và các tổ chức phi Chính phủ cần tiếp tục giúp đỡ chính sách và các hỗ trợ về tổ chức, kiện toàn hệ thống Chi hội nghề cá cơ sở ngày một tốt hơn cùng các phương tiện kỹ thuật cụ thể để tự quản lý ở cơ sở.

Muốn quản lý dựa vào dân thì trước tiên phải trao quyền cho cộng đồng ngư dân có tổ chức, đây là điều kiện tiên quyết để phát triển hệ thống. Sau đó, các Chi hội Nghề cá cơ sở phát huy tính tự quản trên quyền đánh cá, nuôi trồng thủy sản được cấp để từng bước tổ chức, huy động sức người, sức của, phân công cùng nhau quản lý, phối hợp các lực lượng Nhà nước. Như vậy, tổ chức ngư dân tự quản lý cùng nhau, và cùng Nhà nước quản lý tốt hơn tài nguyên thủy sản.

3. Cơ hội và thách thức cho sự phát triển mô hình đồng quản lý

Thực tiễn đồng quản lý, quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng và các Khu bảo vệ thủy sản ở Thừa Thiên Huế với các thể chế mới như: “đồng quản lý” và “Khu bảo vệ nguồn lợi thủy sản”. Hiện tại dưới thể chế mới, Thừa Thiên Huế đang tái cơ cấu Khu bảo vệ nguồn lợi thủy sản và hệ thống đồng quản lý để quản lý tài nguyên thủy sản ven biển ngày càng tốt hơn.

Triển vọng lớn lao của hệ thống đồng quản lý, quản lý nghề cá dựa vào dân nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý thủy sản đã là hiện thực. Tuy nhiên, thách thức cũng không là nhỏ do cơ chế quản lý Nhà nước về khía cạnh này là rất mới mẻ, đòi hỏi nhiều tư duy và sáng tạo nhằm đạt được tính hợp pháp, tính kế thừa truyền thống có chọn lọc và tính mới, tiếp cận các phương pháp quản lý thủy sản hiện đại, khoa học của một số nước tiên tiến trên thế giới. Mặt khác, tuy có thể chế nhưng việc phân quyền, ủy quyền của các Chính quyền địa phương cấp huyện, xã diễn ra thường chậm chạp. Một phần do năng lực triển khai của cán bộ cơ sở thường có nhiều hạn chế, nhưng đa phần tư duy mới chưa thật quán triệt. Đối với đa số cán bộ quản lý thủy sản hiện nay vẫn trông chờ, ỷ lại vào sức mạnh Nhà nước mà thường xem nhẹ sức dân. Vì vậy, cần phải:

- Quán triệt tư tưởng "dựa vào dân" đến từng cán bộ quản lý thủy sản, thông qua nghiên cứu áp dụng các phương pháp quản lý thủy sản cụ thể, cho từng loại hình thủy sản, từng vùng cụ thể... chứ không chỉ hời hợt bên ngoài.

- Áp dụng thành quả "dựa vào dân" đạt được ở đầm phá vào nghề cá nước ngọt và nghề cá biển ở vùng biển ven bờ, đã được Chính phủ phân cấp cho Tỉnh quản lý, nhằm "phát triển các mô hình quản lý có sự tham gia của cộng đồng đối với việc quản lý nguồn lợi thủy sản ở tuyến bờ".

- Xúc tiến các quyết định giao quyền cho Chi hội Nghề cá cơ sở quản lý khu vực ngư trường, mặt nước xác định, mỗi khi có đủ điều kiện và chuẩn bị tốt về phương diện kỹ thuật nghiệp vụ.

4. Kết luận

Khai thác và nuôi trồng thủy sản đều gắn với tài nguyên, môi trường. Nhất là việc nuôi trồng, khai thác thủy sản ven bờ. Trong khi khai thác thủy sản sử dụng tài nguyên nguồn lợi thủy sản thì nuôi trồng lại sử dụng tài nguyên đất, nước và sức tải môi trường... đều là nghề nghiệp của rộng rãi quần chúng nhân dân. Ngư dân vốn mang bản chất tự do, không như nông dân và làng xã nông thôn thường rất nề nếp, trật tự. Hơn nữa, khác hẳn ruộng đồng thứ lớp bao đời, ngư trường thường rất xa, biển mênh mông, đầm phá, sông nước bao la...  Hoạt động thủy sản lại thường xảy ra ban đêm nên rất khó khăn trong việc quản lý. Về đội ngũ quản lý thủy sản thì với số lượng thật quá ít ỏi, trong khi đó, lãnh thổ nhiều phần là sông biển, chỉ một phần là đất đai. Với các yếu tố nói trên thì nếu không động viên, điều phối được nhân dân cùng tham gia, chia sẻ trách nhiệm quản lý thì chắc chắn việc quản lý thủy sản sẽ khó thành công do thiếu nguồn lực quản lý trong khi đặc thù tài nguyên, nguồn lợi thủy sản dàn trải khắp nơi và hoạt động sản xuất thủy sản lại diễn ra mọi nơi, mọi lúc.

Khó khăn của quản lý thủy sản từ quá khứ đến hiện tại do khái niệm nguồn lợi thủy sản được xem là sở hữu công cộng, sở hữu Nhà nước chưa thật sự quán triệt. Vai trò quản lý ngư trường, nguồn lợi, môi trường thủy sinh được xem là của Nhà nước. Do đó, mâu thuẫn giữa quản lý của Nhà nước và ngư dân là người sử dụng nguồn lợi thủy sản ngày càng lớn. Với các yếu tố phân tích trên thì Nhà nước đã, đang và sẽ rất khó khăn trong quản lý thủy sản. Nguồn lợi thủy sản ngày càng suy giảm, môi trường thủy sinh tiếp tục xuống cấp, đời sống ngư dân ngày càng khó khăn.

Do đó, việc thay đổi và hướng đến quan niệm tài nguyên thủy sản từ sở hữu công cộng đến sở hữu của những người sử dụng là điều cốt lõi nhất, ai sử dụng thì người đó chịu trách nhiệm quản lý trước tiên. Chính ngư dân sử dụng tài nguyên thủy sản chứ không phải Nhà nước nên vai trò quản lý trước hết là của ngư dân. Ngư dân có trách nhiệm quản lý chúng cùng với chính quyền các cấp, vì nếu tài nguyên không được quản lý tốt, bị suy thoái thì cộng đồng ngư dân sử dụng nguồn lợi thủy sản địa phương là người bị ảnh hưởng trực tiếp sinh kế đầu tiên.

Nói như thế, không phủ nhận vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước, nhưng thay vì thực hiện các hoạt động quản lý chi tiết thì Nhà nước hiện đại cần quản lý tri thức: Làm sao chỉ đạo, điều phối được ngư dân tham gia hệ thống quản lý của mình để thực hiện việc quản lý có hiệu lực và hiệu quả hơn. Điều này cũng phù hợp với xu hướng cải cách hành chính Nhà nước, tinh giản bộ máy quản lý thủy sản.

Như vậy, vô hình chung đã chuyển mâu thuẫn Nhà nước - Ngư dân dần thành mâu thuẫn của đại đa số ngư dân sử dụng tài nguyên có trách nhiệm với một số phần tử khai thác tận thu, tận diệt và không theo quy định. Lúc này, Nhà nước chỉ điều phối, hướng dẫn, hỗ trợ các cộng đồng ngư dân tự quản lý nhau trong quan hệ sử dụng tài nguyên và ứng phó với một số thành phần tước đoạt tài nguyên chung, gây hại cho cộng đồng. Nhà nước chỉ tập trung ở những vấn đề trọng tâm và cần thiết, đưa ra các chính sách, chiến lược, quy hoạch, thể chế... và cưỡng chế những thành phần hủy diệt tài nguyên mà cộng đồng ngư dân không đủ khả năng trấn áp.

Một mô hình tốt nhưng nếu không có tính hệ thống và thể chế, khi không còn nguồn lực, hoặc vì một lý do, điều kiện nào đó thì khó phát triển rộng khắp được. Vì vậy, tổ chức ngư dân được xây dựng ở Thừa Thiên Huế từ đầu được hoạch định tính chính thống: Chi hội Nghề cá cơ sở, có tư cách pháp nhân (con dấu) là sự hiệp thương giữa chính quyền cơ sở cấp xã và Tỉnh hội Nghề cá Thừa Thiên Huế. Tổ chức ngư dân đã trở thành một chủ thể hợp pháp, là cầu nối của chính quyền cơ sở với ngư dân…

Song song với việc xây dựng tổ chức ngư dân có tính chính thống, bảo đảm có thể phát triển rộng khắp thành hệ thống về sau, việc hoàn chỉnh thể chế về “quản lý nghề cá dựa vào dân” cũng được chú trọng mà những điều cụ thể được xây dựng trong “Quy chế quản lý nghề cá đầm phá Thừa Thiên Huế”. Quy chế định rõ: Chi hội Nghề cá cơ sở là tổ chức ngư dân được ủy quyền cụ thể trên một thủy  vực xác định để chủ động tự tổ chức quản lý, khai thác, nuôi trồng thủy sản không trái với kế hoạch quản lý chung của Nhà nước và cùng Nhà nước quản lý trên nhiều khía cạnh khác nhau, như: ngư trường, nguồn lợi thủy sản, môi trường thủy sinh, giao thông thủy , ... Như thế, bảo đảm cho người dân có những quyền cụ thể để tự quản lý những vấn đề mang tính nội bộ cộng đồng mà Nhà nước không thể đủ nhân, tài, vật, lực vươn đến quản lý tốt. Suy cho cùng, nguồn lợi thủy sản cũng để phục vụ sinh kế của ngư dân địa phương. Cộng đồng ngư dân địa phương có trách nhiệm quản lý chúng cùng Nhà nước vì nếu tài nguyên không quản lý tốt, bị suy thoái thì cộng đồng địa phương là người bị ảnh hưởng trực tiếp trước tiên đến đời sống vật chất và tinh thần.

Như vậy, Chính quyền địa phương tỉnh Thừa Thiên Huế không dừng lại ở mức cổ súy chung chung mà đã tiến bước dài trong thể chế hóa việc đồng quản lý, quản lý thủy sản dựa vào cộng đồng thông qua tổ chức Hội Nghề cá, “Phát triển hệ thống quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng để giảm nhẹ chi phí quản lý cho Nhà nước, đồng thời phát huy dân chủ cơ sở ở các tổ chức ngư dân trong việc tự quản ngư trường, nguồn lợi thủy sản, môi trường thủy sinh và các lãnh vực liên quan.... Hội Nghề cá tỉnh Thừa Thiên Huế ngoài việc là hội nghề nghiệp đơn thuần còn có nhiệm vụ của Nhà nước là xây dựng hệ thống tổ chức ngư dân vững mạnh để góp phần cùng Nhà nước quản lý thủy sản có hiệu lực và hiệu quả hơn ở cấp cơ sở trên đầm phá Thừa Thiên Huế./.

Tác giả: Nguyễn Ngọc Luân, Phạm Minh Trí/Ipsard