Năm 2016, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế xuất bản cuốn sách “A New Rural Development Paradigm for the 21st Century: A Toolkit for Developing Countries” (tạm dịch: “Mô hình Phát triển Nông thôn Mới cho thế kỷ 21: Bộ công cụ cho các nước đang phát triển”). Phân tích của báo cáo dựa trên nghiên cứu điển hình của 06 quốc gia: Hàn Quốc, Việt Nam, Thái Lan, Trung Quốc, Bờ Biển Ngà và Tanzania. Theo các tác giả, một thực trạng hiện nay ở các nước đang phát triển là điều kiện sống của người dân nông thôn tệ hơn so với những người ở thành thị ở hầu hết mọi chỉ số phát triển, từ tình trạng nghèo đói, tỷ lệ tử vong ở trẻ em, cho đến khả năng tiếp cận điện và vệ sinh… Khoảng cách về điều kiện sống ngày càng lớn và việc di cư đến các thành phố đang gia tăng áp lực lên các khu vực thành thị, nơi vốn đang phải đối mặt với mức độ tắc nghẽn giao thông cao và không tạo ra đủ việc làm hiệu quả để thu hút người di cư từ nông thôn.

Báo cáo lập luận rằng sự thay đổi trong cách tiếp cận phát triển nông thôn là điều tối quan trọng. Chiến lược phát triển nông thôn nên mang tính đa ngành, thúc đẩy các mối liên kết giữa nông thôn và thành thị, có sự tham gia của tất cả các cấp chính quyền và bao gồm các bên liên quan chính như khu vực tư nhân, các nhà tài trợ quốc tế, các tổ chức phi chính phủ và chính cộng đồng nông thôn. Để bắt kịp với những thách thức đang diễn ra, các chiến lược phát triển nông thôn cần tính đến yếu tố biến đổi khí hậu, sự thay đổi nhân khẩu học, cạnh tranh quốc tế và sự thay đổi công nghệ nhanh chóng. Bằng những phân tích và kinh nghiệm lịch sử từ các trường hợp nghiên cứu, nhóm tác giả cho rằng cần phải xây dựng Mô hình Phát triển nông thôn mới  ở các nước đang phát triển nhằm giải quyết những thách thức và khai thác các cơ hội của thế kỷ 21. Mô hình Phát triển nông thôn mới là mô hình đa ngành, đa cấp, đa tác nhân, bao gồm 08 thành phần chính, mỗi thành phần đòi hỏi phải có các nhóm chính sách thích hợp.

Hình: Sơ đồ mô hình Phát triển nông thôn mới cho thế kỷ 21

Nguồn: Tổng hợp từ nghiên cứu của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Nguyễn Ngọc Luân, 2021)

Mô hình Phát triển nông thôn mới được đề xuất thông qua 10 bài học kinh nghiệm quốc tế được đúc rút từ 6 nghiên cứu điển hình, với những nội dung cơ bản được tóm lược như sau:

1. Các khu vực nông thôn khác nhau cần những chiến lược phát triển phù hợp với điều kiện cụ thể từng vùng

Các nước đang phát triển rất đa dạng về cấu trúc quản trị, năng lực thể chế, bối cảnh chính trị, tài nguyên thiên nhiên, cơ sở hạ tầng… Quá trình toàn cầu hóa nhanh chóng diễn ra trong vài thập kỷ qua đã có những tác động mạnh tới các quốc gia này. Hơn nữa, các nước đang phát triển ngày nay đang phải đối mặt với những thách thức và cơ hội không có từ vài thập kỷ trước, chúng bao gồm sự gia tăng dân số, biến đổi khí hậu và các cơ hội công nghệ mới trong nhiều lĩnh vực khác nhau. Mức độ đa dạng cao giữa các nước đang phát triển và tính năng động cao của hệ thống toàn cầu mới có nghĩa là các chiến lược phát triển nông thôn phải được điều chỉnh cho phù hợp với các điều kiện và khả năng cụ thể của từng quốc gia và phải xem xét các điều kiện bên ngoài.

2. Quản trị là chìa khóa cho sự thành công hay thất bại của phát triển nông thôn

Nhìn lại kinh nghiệm trong quá khứ, một trong những lý do cơ bản dẫn đến sự thất bại của nhiều nỗ lực phát triển là do các nước đang phát triển đã bỏ qua các vấn đề quản trị. Các chiến lược phát triển nông thôn phải quan tâm đúng mức đến trình độ quản trị hiện có để đảm bảo thực hiện thành công, đồng thời kết hợp các phương pháp và cơ chế nhằm tăng cường năng lực quản trị. Các nghiên cứu điển hình cho thấy các nước Châu Á (Trung Quốc, Hàn Quốc, Thái Lan, Việt Nam) được hưởng lợi rất nhiều từ năng lực quản trị và thể chế mạnh hơn nhiều so với các nước Châu Phi (Bờ Biển Ngà, Tanzania). Với số lượng lớn các chủ thể nhà nước và tư nhân tham gia vào chiến lược phát triển nông thôn, các nỗ lực giải quyết vấn đề quản trị cũng cần xem xét cách khuyến khích các chủ thể khác nhau và cách xây dựng cơ chế để phối hợp. Để đạt được mục tiêu này, các nỗ lực thu hút sự tham gia của chính quyền địa phương và người dân trong việc xây dựng tầm nhìn và chiến lược phát triển nông thôn có thể là một cách hiệu quả để xây dựng quyền mua, quyền sở hữu và các mối quan hệ nền tảng cần thiết cho việc giám sát, đánh giá và điều chỉnh.

3. Động lực học dân số đóng vai trò quan trọng

Trong những thập kỷ tới, già hóa dân số nhanh chóng sẽ trở thành mối quan tâm của nhiều quốc gia. Tỷ lệ phụ thuộc ngày càng tăng đặt gánh nặng tài chính cao hơn đối với dân số trong độ tuổi lao động, tăng chi tiêu của chính phủ cho chăm sóc sức khỏe và lương hưu, và có thể làm giảm năng suất, đầu tư và tăng trưởng do sự thiếu hụt lao động trong nền kinh tế. Đất nước có nguy cơ già đi trước khi thu nhập và mức sống được cải thiện. Do đó, tăng độ tuổi nghỉ hưu và tăng tỷ lệ tham gia lực lượng lao động - đặc biệt là đối với phụ nữ, và cải thiện nguồn tài trợ cho lương hưu (ví dụ, thông qua khu vực tư nhân) có thể giúp điều chỉnh tác động của dân số già đối với nền kinh tế.

4. Cần có chính sách thúc đẩy kết nối nông thôn - thành thị

Có những mối liên quan phức tạp và tích cực về dân số, hành chính, kinh tế, xã hội và môi trường giữa nông thôn và thành thị. Nếu coi khu vực nông thôn và thành thị là các thực thể riêng biệt trong hoạch định chính sách sẽ không phản ánh được thực tế phụ thuộc lẫn nhau giữa nông thôn và thành thị. Định nghĩa của “nông thôn” và “thành thị” rất khác nhau giữa các quốc gia, dựa trên sự kết hợp của nhiều yếu tố như phân loại kích thước dân số, địa giới hành chính, cơ cấu ngành của nền kinh tế địa phương, tỷ lệ dân số lao động trong các lĩnh vực khác nhau và tiếp cận các dịch vụ công. Tuy nhiên, xem khu vực nông thôn và thành thị là các thực thể riêng rẽ và khác biệt sẽ không thấy hết sự hòa trộn năng động giữa hai khu vực này. Nó có thể dẫn đến thất bại trong điều phối và bỏ lỡ cơ hội dân số. Nhìn chung, các nghiên cứu cho thấy các chiến lược phát triển nông thôn thành công không giới hạn trong các chính sách nhằm mục tiêu một cách rõ ràng vào khu vực nông thôn. Thay vào đó, các chiến lược này tích hợp các vùng nông thôn vào chính sách quốc gia, xây dựng các liên kết đa dạng giữa các khu vực nông thôn và thành thị để phát triển cả vùng, nên chúng được áp dụng lâu dài, đóng góp hiệu quả cho phát triển đất nước.

5. Phát triển nông nghiệp là chìa khóa để cải thiện phúc lợi

Ở các nước đang phát triển, việc tăng năng suất nông nghiệp cùng với những cơ hội do công nghệ thông tin truyền thông và hội nhập toàn cầu mang lại có thể giúp tăng thu nhập nông thôn và nguồn cung lương thực, giá lương thực thấp hơn, giảm chi tiêu gia đình, tăng tiết kiệm và cải thiện tổng thể an ninh lương thực. Nâng cao năng suất nông nghiệp cũng có thể đem lại nhiều cơ hội đầu tư hơn và sự phát triển của các ngành liên quan đến nông nghiệp và nền kinh tế phi nông nghiệp ở nông thôn. Những tác động tích cực của ngành nông nghiệp tới phát triển nông thôn có thể được phát huy nhờ các chính sách hỗ trợ về giới, môi trường và công nghệ. Các quyền của phụ nữ về tài sản và tham gia hoạt động kinh tế cần được tăng cường, vì phụ nữ chiếm gần một nửa lực lượng lao động nông nghiệp ở các nước đang phát triển, nhưng chủ yếu là nông dân sản xuất nhỏ, lao động tự làm hoặc không có đất đai canh tác. Chi phí môi trường nên được giảm thiểu bằng cách bảo vệ và sử dụng tài nguyên thiên nhiên một cách hiệu quả. Việc xác định các dịch vụ môi trường liên quan đến nông nghiệp đồng thời thúc đẩy các chương trình quản lý lưu vực có thể góp phần bảo tồn đa dạng sinh học, sử dụng nước bền vững và duy trì năng suất nông nghiệp cao. Đổi mới khoa học - công nghệ thông qua đầu tư vào nghiên cứu và phát triển và tiếp cận tốt hơn với các dịch vụ tài chính cũng như các thông tin, có thể mang lại một hệ thống sản xuất bền vững hơn cho lực lượng lao động tham gia vào các hoạt động nông nghiệp.

Hình: Quá trình chuyển đổi cấu trúc nông nghiệp ở Việt Nam

Nguồn: Nguyễn Ngọc Luân (2021)

6. Nhưng phát triển nông thôn không chỉ có nông nghiệp

Sự phát triển của công nghiệp và dịch vụ phi nông nghiệp ở nông thôn có thể làm chậm lại sự di cư nông thôn - thành thị, từ đó giảm bớt áp lực môi trường ở các thành phố lớn, đem lại thu nhập đồng đều hơn. Ở hầu hết các nước đang phát triển, phần lớn các hộ gia đình nông thôn đã dựa vào các nguồn phi nông nghiệp, chiếm ít nhất một phần thu nhập và thời gian của họ. Trong bối cảnh toàn cầu mới, các nước đang phát triển có thể thúc đẩy thành công quá trình chuyển đổi cơ cấu bằng cách tận dụng lợi thế cạnh tranh như vị trí địa lý, nguồn lực, khả năng công nghiệp chưa phát huy, vốn con người và các cơ hội do thế giới hiện đại, hội nhập mang lại như chuỗi giá trị toàn cầu, cụm công nghiệp, và gia tăng các dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài.

7. Cơ sở hạ tầng tổng thể rất quan trọng cho sự phát triển kinh tế nông thôn

Các nghiên cứu cho thấy những nước phát triển đã có những tiến bộ đáng kể trong thu hẹp khoảng cách nông thôn - thành thị về cơ sở hạ tầng cứng và mềm. Cơ sở hạ tầng cứng bao gồm các dịch vụ công cơ bản như nước, vệ sinh môi trường, năng lượng, điện, giao thông (đường bộ, đường sắt, cầu cống, sân bay, bến cảng…) và công nghệ thông tin truyền thông. Cơ sở hạ tầng mềm gồm các tổ chức con người để duy trì các tiêu chuẩn xã hội và kinh tế cốt lõi trong một quốc gia, chẳng hạn như y tế, giáo dục, vốn xã hội, và các hệ thống tài chính, quy định, luật pháp và chính trị. Cơ sở hạ tầng cứng và mềm cùng nhau tạo thành nền tảng cho sự tăng trưởng và phát triển kinh tế. Cơ sở hạ tầng nông thôn bền vững và phân phối đồng đều làm tăng năng suất bằng cách giúp các hộ gia đình tiết kiệm thời gian và năng lượng vào việc sở hữu các dịch vụ thiết yếu cơ bản và cải thiện nguồn nhân lực thông qua y tế và giáo dục. Đầu tư vào cơ sở hạ tầng cũng tạo ra các việc làm phi nông nghiệp cho người dân nông thôn, tạo ra nhu cầu cho đầu vào và sản phẩm trung gian, thúc đẩy nhu cầu về lao động trong các lĩnh vực này, và thúc đẩy tăng trưởng.

8. Bình đẳng giới là nền tảng cho phát triển nông thôn

Phụ nữ là nhân tố quan trọng trong nông nghiệp và phát triển nông thôn, tuy nhiên, những đóng góp của phụ nữ không được công nhận đầy đủ. Phụ nữ cũng ít được tiếp cận cơ sở hạ tầng, các dịch vụ giáo dục và y tế… Hạn chế quyền bình đẳng của phụ nữ trong tiếp cận các cơ hội kinh tế và nguồn lực sẽ cản trở sản xuất nông nghiệp, xóa đói giảm nghèo, an ninh lương thực, sinh kế nông thôn và phát triển nông thôn. Các chính sách phát triển nông thôn toàn diện đề ra trong mô hình Phát triển nông thôn mới để thực hiện mục tiêu phát triển bền vững sẽ đòi hỏi nguồn tài chính nhiều hơn và tốt hơn cho phụ nữ để chuyển chính sách thành hành động. Phụ nữ thường không được đề cập trong ngân sách chính phủ, chi tiêu phát triển nông nghiệp và nông thôn, và các quy trình ra quyết định về ngân sách. Phụ nữ chịu thiệt thòi trong tiếp cận không chỉ nguồn ngân sách chính phủ mà còn nguồn viện trợ nước ngoài. Do đó, các nước đang phát triển cần được cung cấp đủ vốn để thúc đẩy phát triển nông thôn, hỗ trợ bình đẳng giới và trao quyền cho phụ nữ.

Hình: Một số thống kê liên quan đến thực hiện bình đẳng giới ở Việt Nam

Nguồn: Tổng hợp từ Báo cáo quốc gia năm 2020 Tiến độ 5 năm thực hiện các Mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam, Nguyễn Ngọc Luân (2021)

9. Chính sách phát triển bao trùm là cần thiết cho xóa đói giảm nghèo ở nông thôn

Trong vài thập kỷ qua, một số nước trong nghiên cứu đã đạt được tiến bộ đáng kể trong xóa đói giảm nghèo. Sự thành công của các nước châu Á trong xóa đói giảm nghèo do nhiều yếu tố, bao gồm cả năng lực quản trị, đầu tư cơ sở hạ tầng, và chính sách y tế và giáo dục sớm cho phép dịch chuyển và biến đổi cơ cấu. Chính sách của chính phủ có vai trò quan trọng trong việc giải quyết những thất bại của thị trường để tạo ra đủ việc làm ở nông thôn. Điều này có thể hiểu là cải thiện dòng chảy thông tin, tính lưu động giữa nông thôn và thành thị, thúc đẩy sự phát triển của các thành phố trung gian có thể tiếp nhận lao động nông thôn, cung cấp ưu đãi cho các ngành công nghiệp để đặt trụ sở tại các khu vực nông thôn, kêu gọi đầu tư trong nước và nước ngoài vào khu vực nông thôn, khuyến khích các công ty tư nhân trong nước đầu tư vào cơ sở hạ tầng và phát triển nông thôn. Trong mọi trường hợp, chính sách của chính phủ cần xác định rõ mục tiêu xóa đói giảm nghèo ở nhiều phương diện (y tế và dinh dưỡng, giáo dục, cơ sở hạ tầng cứng và mềm, tạo việc làm), tránh bỏ sót các nhóm dân cư nhất định trong một mô hình phát triển bao trùm.

10. Phát triển nông thôn luôn đi đôi với bảo vệ môi trường bền vững

Phát triển nhanh, công nghiệp hóa, đô thị hóa và thay đổi mô hình tiêu thụ tại nhiều quốc gia trong vài thập kỷ qua đã gia tăng áp lực đối với môi trường, tổn hại tới sức khỏe và đời sống con người. Nông thôn là khu vực đặc biệt dễ bị tổn thương bởi những thay đổi tiêu cực của môi trường. Các chính sách phát triển nông thôn cần hướng tới thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tăng phúc lợi của hộ gia đình nông thôn mà không làm giảm chất lượng môi trường về lâu về dài và tính bền vững của các nguồn tài nguyên thiên nhiên. Người nghèo ở nông thôn đặc biệt dễ bị tổn thương bởi suy thoái môi trường và biến đổi khí hậu với những ảnh hưởng đang ngày càng nghiêm trọng, trong khi họ phần lớn phụ thuộc vào nông nghiệp tự cung tự cấp. Tình trạng này càng nhấn mạnh sự cần thiết của các chiến lược phát triển nông thôn gồm cả hai yếu tố kinh tế - xã hội và môi trường, và tận dụng tối đa chính sách bổ sung. Hơn nữa, nó tiếp tục cho thấy sự liên quan giữa các chiến lược không chỉ tập trung vào việc giảm suy thoái môi trường, mà còn giảm chi phí thích ứng với các tác động môi trường tiêu cực hiện nay.

Nhìn chung, từ những bài học kinh nghiệm của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế, có thể thấy rằng năng lực quản trị được xem là chìa khóa của thành công hay thất bại trong xây dựng và thực thi các chính sách phát triển nông thôn. Vận dụng trong mô hình xây dựng nông thôn mới đang được triển khai ở Việt Nam, yếu tố con người sẽ là vấn đề then chốt để triển khai hiệu quả các mục tiêu và nội dung của xây dựng nông thôn mới. Kinh nghiệm thế giới cũng cho thấy trong bối cảnh ngày nay sự phát triển không thể tách rời nông thôn và thành thị thành các thực thể riêng rẽ. Các chính sách, chiến lược phát triển nông thôn cần tích hợp vào chính sách quốc gia, hình thành sự kết nối năng động giữa nông thôn và đô thị, tạo sự liên kết đa dạng theo vùng và liên vùng. Điều này hàm ý rằng, xây dựng nông thôn mới là một chương trình tổng thể về phát triển nông thôn, nhưng chính sách không nên thiết kế đơn lẻ cho riêng khu vực nông thôn hoặc theo từng mục tiêu chiến lược (như mục tiêu giảm nghèo bền vững và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số) mà cần chính sách phát huy chức năng cơ bản của xây dựng nông thôn mới là điều phối, kết nối các chương trình, chính sách quốc gia theo ngành, theo vùng, theo đối tượng… có địa bàn tác động ở khu vực nông thôn và đảm bảo gắn liền với quá trình đô thị hóa. Các chính sách, chiến lược phát triển phải có tính bao trùm, còn xây dựng nông thôn mới là một chương trình hành động cụ thể để thúc đẩy thực hiện hiệu quả các nội dung có liên quan đến phát triển nông thôn. Ngoài ra, bên cạnh yêu cầu về kết nối nông thôn - đô thị và phát triển bao trùm, kinh nghiệm quốc tế cũng chỉ ra những vấn đề cần quan tâm trong phát triển nông thôn bền vững là: (i) vấn đề dân số; (ii) trọng tâm là kinh tế nông nghiệp; (iii) nhưng không thể thiếu kinh tế phi nông nghiệp; (iv) cơ sở hạ tầng; (v) bình đẳng giới; (vi) bảo vệ môi trường. Thêm vào đó, phát triển nông thôn bền vững cần tác động từ cộng đồng cơ sở, theo cách tiếp cận từ dưới lên, trên cơ sở phát huy vai trò, tiếng nói và tính tự chủ, đoàn kết, hợp tác, sáng tạo của cộng đồng, trong đó điều căn bản nhất là thay đổi tư duy, nhận thức của người dân. Cuối cùng, chiến lược, chính sách phát triển nông thôn bền vững cần đặt trong điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể của mỗi quốc gia và không tách rời khỏi mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội chung của quốc gia đó./.

Nguyễn Ngọc Luân/Trung tâm Tư vấn Chính sách nông nghiệp/Ipsard