Tuy nhiên, sản xuất nông nghiệp đã và đang phải đối mặt với rất nhiều rủi ro bao gồm rủi ro nội tại (nguồn giống, dịch bệnh, kĩ thuật và công nghệ) và rủi ro bên ngoài (thời tiết, khí hậu thất thường và thiên tai bất ngờ). Theo đánh giá hàng năm về những nước chịu ảnh hưởng nặng nhất bởi các hiện tượng thời tiết cực đoạn giai đoạn 1997-2016, Việt Nam đứng thứ 5 về Chỉ số rủi ro khí hậu toàn cầu năm 2018 và thứ 8 về Chỉ số rủi ro khí hậu dài hạn (CRI) (Eikstein và cộng sự, 2017). Những cụm từ như “nắng nóng kỷ lục”, “mưa lớn kỷ lục”, “kỷ lục về lũ lụt” đang ngày càng trở nên phổ biến trên bản tin đại chúng cũng như phổ biến hơn đối với người dân. Tác động của các hiện tượng cực đoan trong năm vừa qua đã diễn ra nhanh hơn dự kiến so với kịch bản biến đổi khí hậu và nước biển dâng của Bộ Tài nguyên Môi trường 2015, với khoảng 17,2% số hộ nông dân phải chịu những cú sốc từ thiên nhiên (Khảo sát tiếp cận nguồn lực hộ gia đình nông thôn Việt Nam, 2014). Điều này đặt ra yêu cầu về các giải pháp cấp bách để quản lý rủi ro cho ngành nông nghiệp nhằm nâng cao tính chống chịu và ổn định sinh kế hộ nông dân, và giữ vững mức tăng trưởng của ngành trong tương lai.

Trong đó, bảo hiểm nông nghiệp được xem là một công cụ quản lý rủi ro khá hiệu quả thông qua cơ chế thị trường. Theo đó, bảo hiểm nông nghiệp không chỉ giúp nông dân nâng cao năng lực giảm thiểu rủi ro và khả năng phục hồi, mà còn giúp các doanh nghiệp bảo hiểm đa dạng hóa các sản phẩm tạo ra lợi nhuận, đồng thời giảm gánh nặng ngân sách trong việc hỗ trợ trực tiếp nông dân tại các vùng bị thiệt hại trong dài hạn. Trên thực tế, bảo hiểm nông nghiệp được triển khai rất sớm ở Việt Nam từ năm 1982 và trải qua rất nhiều lần thực hiện thí điểm, tuy nhiên chưa mang lại hiệu quả đáng kể. Sự ra đời Nghị định 58/2018 của Chính phủ Việt Nam về bảo hiểm nông nghiệp được kì vọng sẽ thúc đẩy sự phát triển của công cụ này.

Trên cơ sở đó, bảo hiểm nông nghiệp đang được triển khai ở phạm vi ngày càng rộng hơn, nhận được sự ủng hộ của các doanh nghiệp và người dân, nhưng vẫn còn bộc lộ những khó khăn hạn chế cần được khắc phục. Bài viết này tập trung phân tích, đánh giá thực trạng phát triển bảo hiểm nông nghiệp, cơ chế chính sách, nhu cầu bảo hiểm của các bên liên quan, các vấn đề tồn tại ở Việt Nam trong giai đoạn từ 2018 đến nay. Từ đó, báo cáo đề xuất một số kiến nghị chính sách định hướng phát triển thị trường bảo hiểm nông nghiệp tại Việt Nam theo hướng hiệu quả và bền vững.

Một số kinh nghiệm quốc tế phát triển bảo hiểm nông nghiệp

Bảo hiểm nông nghiệp lần đầu xuất hiện tại Đức vào những năm 1700, sau đó được nhân rộng sang các nước châu Âu, Hoa Kỳ, Nga, các nước Mỹ Latinh và châu Á. Tuy nhiên, hầu hết các nước đều gặp phải khó khăn trong việc thu hút người dân và doanh nghiệp tham gia thị trường này. Trên thực tế, hầu hết các sản phẩm bảo hiểm nông nghiệp trên toàn cầu đều tập trung vào hoạt động trồng trọt và chăn nuôi, trong khi đó sản phẩm bảo hiểm cho thủy sản ít phát triển hơn do tiềm ẩn nguy cơ rủi ro cao. Mặc dù, nhu cầu bảo hiểm tăng lên do các nước đẩy mạnh phát triển sản xuất thủy sản nhưng do nguồn cung sản phẩm bảo hiểm còn hạn chế dẫn đến việc kém phát triển của sản phẩm bảo hiểm.

Trên thế giới, hiện nay có ba loại hình bảo hiểm nông nghiệp chính bao gồm: i) bảo hiểm tư nhân, ii) bảo hiểm nhà nước và iii) bảo hiểm phối hợp công tư. Trong đó, phát triển bảo hiểm nông nghiệp theo hướng phối hợp công tư hiện đang là xu hướng trên thế giới, đặc biệt là ở các nước phát triển. Theo Ngân hàng Thế giới (2010), bảo hiểm công tư được chia thành ba mô hình chính theo mức độ cạnh tranh trên thị trường. Trong đó, Nhà nước cũng thể hiện mức độ tham gia khác nhau, bao gồm: i) Bảo hiểm nông nghiệp với một nhà cung cấp duy nhất, ii) Bảo hiểm nông nghiệp với nhiều nhà cung cấp tự do cạnh tranh trên thị trường và iii) Bảo hiểm nông nghiệp với nhiều nhà cung cấp với sự quản lý chặt chẽ của Nhà nước. Từ việc nghiên cứu quá trình thực hiện bảo hiểm nông nghiệp và vai trò của Nhà nước tại các quốc gia trên thế giới, mô hình bảo hiểm công tư có thể được sử dụng và phát triển tại Việt Nam, theo đó Chính phủ khuyến khích sự cạnh tranh của các doanh nghiệp cung cấp bảo hiểm nông nghiệp nhưng vẫn quản lý chặt chẽ nhằm đảm bảo độ bao phủ của bảo hiểm.

Từ kinh nghiệm của các nước trên thế giới, để có thể triển khai thành công bảo hiểm công tư thì Việt Nam cần lưu ý những điểm sau: (1) Dịch vụ bảo hiểm nông nghiệp hoạt động theo cơ chế thị trường dựa theo khả năng cung cấp dịch vụ của các doanh nghiệp bảo hiểm và nhu cầu mua bảo hiểm của người dân, Nhà nước sẽ đóng vai trò hỗ trợ để khắc phục các thất bại của thị trường. Tại các nước Trung Quốc, Phillipines hay Ấn Độ, các chương trình bảo hiểm nông nghiệp đều được xem xét và cải tổ lại theo hướng công tư; (2) Phân chia các rủi ro và mức độ rủi ro thành các lớp khác nhau, từ đó có các chính sách xã hội và quản lý rủi ro phù hợp. Điển hình như Chính phủ Bồ Đào Nha phân loại các cấp độ rủi ro từ A-E và tại mỗi cấp độ khác nhau, Chính phủ có chính sách dừng lỗ cho các doanh nghiệp theo tỷ lệ đề xuất; (3) Nhà nước cần có những biện pháp khuyến khích người dân tham gia bảo hiểm nông nghiệp như thông qua tuyên truyền hoặc bắt buộc trong một số trường hợp nhất định (như lúa, lúa mì và lúa mạch tại Nhật Bản); Nhà nước cũng cần có các biện pháp hỗ trợ doanh nghiệp trong thu thập và cung cấp dữ liệu về sản xuất, rủi ro và thiệt hại, đồng thời nâng cao năng lực cho đội ngũ nhân viên tại các doanh nghiệp bảo hiểm; (4) Xác định tiến trình phát triển bảo hiểm nông nghiệp phù hợp với điều kiện quốc gia, bắt đầu với một số mặt hàng nông nghiệp và các sự kiện được bảo hiểm có mức độ rủi ro chấp nhận được cho cả phía cầu (nông dân, doanh nghiệp nông nghiệp) và bên cung (công ty bảo hiểm); (5) Nhà nước cần xác định mức hỗ trợ và nội dung hỗ trợ phù hợp. Mức trợ cấp phí bảo hiểm trực tiếp dao động từ 13-67%, ở các quốc gia như Canada là 40 – 60%, Ấn Độ, Nhật Bản, Hàn Quốc là 50%, Tây Ban Nha là 53 – 59% (Mahul, et al., 2012; Mahul & Stutley, 2011). Tuy nhiên, thực tế trợ cấp Chính phủ không dừng lại ở các mức này, chi phí của tất cả các hình thức trợ cấp bảo hiểm nông nghiệp thường chiếm từ 50% đến 150% phí bảo hiểm thực tế trả cho nông dân, có thể đạt tới 200% ở một số nước có thu nhập cao như Hoa Kỳ, Tây Ban Nha và Ý (Worldbank, 2010); (6) Xây dựng hành lang pháp lý trong dài hạn, các quốc gia thành công nhất trong áp dụng bảo hiểm nông nghiệp theo hình thức đối tác công tư đến nay đều ban hành luật riêng cho bảo hiểm nông nghiệp, điển hình như Luật Bảo hiểm Nông nghiệp năm 1978 của Tây Ban Nha, Luật Bảo hiểm nông nghiệp năm 2005 của Thổ Nhĩ Kỳ, Luật Bảo hiểm thiên tai cho cây trồng năm 2001 của Hàn Quốc, Luật Bảo hiểm cây trồng liên bang năm 1980 của Hoa Kỳ.

Trên thực tế, bảo hiểm nông nghiệp truyền thống chủ yếu thành công tại các quốc gia phát triển có nền sản xuất hiện đại và trình độ sản xuất cao. Trong khi đó, tại các nước đang phát triển như châu Á và châu Phi có nền sản xuất quy mô nhỏ, trình độ sản xuất thấp, thu nhập thấp và khả năng quản lý rủi ro còn hạn chế, bảo hiểm vi mô đang dần trở nên phổ biến nhờ mức chi trả thấp và tính năng động, minh bạch giữa người nhận bảo hiểm và nhà cung cấp dịch vụ để bảo vệ người dân khỏi những cú sốc tài chính. Hiện nay, nhiều sản phẩm bảo hiểm vi mô đã được phát triển đa dạng về cả loại hình và cấu trúc nhằm hạn chế tổn thất tài chính của người nông dân cũng như có những sự thay đổi về chính sách để tăng độ phủ của bảo hiểm cũng như cải thiện năng suất và nâng cao mức sống của người dân.

Vai trò của bảo hiểm đối với sản xuất nông nghiệp tại Việt Nam

Nằm trong khu vực có khí hậu nhiệt đới gió mùa, nông dân Việt Nam đang phải đối mặt với nhiều loại hình thiên tai thường xuyên xảy ra như bão, áp thấp nhiệt đới, lũ quét, xâm nhập mặn, hạn hán, v.v. Cùng với đó, biến đổi khí hậu ngày càng gay gắt và phức tạp, gây ra nhiều tác động tiêu cực đến môi trường và con người, từ đó ảnh hưởng đến sản xuất nông nghiệp. Những nghiên cứu trước đó đã chỉ ra rằng Việt Nam là một trong những nước được dự đoán sẽ chịu tác động biến đổi khí hậu mạnh mẽ nhất do phần lớn người dân và cơ sở hạ tầng sản xuất tập trung ở khu vực đồng bằng và vùng thấp ven biển (Zhuvà cộng sự, 2010; Di và cộng sự, 2011). Trong giai đoạn từ năm 1976 đến năm 2005, ngập lụt và xâm nhập mặn đã làm thiệt hại 40.000 ha đất trồng trọt và phá hủy hơn 100.000 tấn lương thực (Cong và cộng sự, 2009). Năm 2014, Duyên hải Nam Trung Bộ và Tây Nguyên đã trải qua một đợt hạn hán tồi tệ nhất trong vòng 40 năm qua khiến 122.000 ha đất nông nghiệp bị thiệt hại nghiêm trọng (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, 2015). Đến năm 2050, nhiệt độ trung bình hàng năm được dự báo sẽ tăng từ 1 đến 2°C, lượng mưa trung bình hàng năm tăng 2-7% với sự biến đổi lượng mưa khắc nghiệt giữa mùa khô và mùa mưa (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2017). Do sự thay đổi của khí hậu và thời tiết, rủi ro dịch bệnh, sâu bệnh và dịch hại cũng có xu hướng gia tăng ở Việt Nam. Các đợt nắng nóng kéo dài đã tạo điều kiện thuận lợi để sâu bệnh và dịch bệnh phát triển gây ảnh hưởng tới trồng trọt, chăn nuôi và nuôi trồng thủy sản của người dân. Theo báo cáo của Viện bảo vệ thực vật, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, trong giai đoạn từ năm 1978 đến năm 2010, tổng số loại sâu bệnh phát hiện được trên cây cà phê đã tăng từ 12 lên 31 loại sâu bệnh khác nhau.

Theo tính toán từ dữ liệu Khảo sát tiếp cận nguồn lực hộ gia đình nông thôn Việt Namcác năm (Trung tâm Tư vấn Chính sách nông nghiệp/ Viện Chính sách và Chiến lược phát triển nông nghiệp nông thôn), ở khu vực nông nghiệp nông thôn, những rủi ro người dân có thể gặp phải như rủi ro thiên tai, bệnh dịch trong nông nghiệp, các rủi ro liên quan đến kinh tế như biến động giá nông sản, mất việc làm, đầu tư không thành công, mất đất, và các rủi ro liên quan đến thành viên gia đình như bệnh tật, thương tích hoặc tử vong, ly hôn, bỏ rơi, hoặc tranh chấp nội bộ. Nhìn chung, chủ yếu hộ nông nghiệp nông thôn bị ảnh hưởng bởi rủi ro về bệnh dịch trong nông nghiệp và rủi ro về thiên tai cao với tỷ lệ trung bình từ năm 2007 đến năm 2018 lần lượt là 16,5% và 20,1%. Trong khi, còn các rủi ro liên quan đến kinh tế và thành viên hộ gia đình thì các hộ này ít gặp phải và trong giai đoạn 2017-2018 giảm nhiều so với các giai đoạn trước (giảm khoảng 4 lần so với giai đoạn 2007-2008).

Hình 1: Tỷ lệ hộ nông thôn bị ảnh hưởng bởi các rủi ro khác nhau (%)

Nguồn: Tính toán từ dữ liệu Khảo sát tiếp cận nguồn lực hộ gia đình nông thôn Việt Nam.

Rủi ro là yếu tố khó thể tránh khỏi nhưng có thể được quản lý trong sản xuất nông nghiệp nhằm hạn chế các tác động và gia tăng khả năng phục hồi. Thông thường, đứng trước các lo ngại về rủi ro, người dân sẽ khó khăn trong việc quyết định đầu tư sản xuất ngắn hạn và dài hạn cũng như quyết định đầu tư cho các biện pháp quản lý rủi ro. Wenner và Arias (2003) đã chỉ ra rằng nếu như không có biện pháp quản lý rủi ro thì hậu quả ngắn hạn có thể dự đoán trước là việc giảm đáng kể thu nhập của người dân. Thậm chí, rủi ro có thể gây ảnh hưởng mang tính hệ thống tới toàn ngành khi rủi ro quá lớn như ảnh hưởng tới khả năng trả nợ của người dân làm tăng nợ xấu của ngành. Bên cạnh đó, khi các hộ gia đình ít được tiếp cận với bảo hiểm nông nghiệp thì những hậu quả do thay đổi thời tiết không những gây ảnh hưởng đến lợi ích kinh tế mà còn gây trở ngại tới việc quyết định sinh kế trong tương lai (Hill, 2010). Chính vì vậy, bảo hiểm nông nghiệp đóng vai trò quan trọng hỗ trợ người dân giảm thiểu thiệt hại khi đối mặt với rủi ro. Về cơ bản, bảo hiểm nông nghiệp có ba vai trò chính bao gồm: (1) Hỗ trợ làm giảm bớt những thiệt hại do rủi ro gây ra, từ đó ổn định thu nhập của người dân, ổn định xã hội và góp phần vào phát triển kinh tế ngành và quốc gia; (2) Làm giảm tỉ lệ nợ xấu của người dân do ảnh hưởng của rủi ro từ đó góp phần ổn định an sinh xã hội tại khu vực nông thôn; (3) Bảo hiểm mang lại một nguồn vốn nhất định giúp người dân khắc phục sản xuất sau khi rủi ro xảy ra.

Bảng 1: Cách thức ứng phó với rủi ro của hộ nông thôn (%)

Nguồn: Tính toán từ dữ liệu Khảo sát tiếp cận nguồn lực hộ gia đình nông thôn Việt Nam.

Tại Việt Nam, Khảo sát tiếp cận nguồn lực hộ gia đình nông thôn Việt Nam (2006-2018) cho thấy hầu hết các hộ gia đình đều phải tự ứng phó với các cú sốc. Tỷ lệ này tuy giảm từ 93% xuống 90% tổng số hộ nhưng vẫn ở mức trung bình 90%. Theo đó, cơ chế phi chính thức là phổ biến với hộ nghèo để đối phó với rủi ro khi phần lớn không có bất cứ giải pháp nào để ứng phó (39-49%) và giảm chi tiêu (38-62%). Tiếp theo là tiết kiệm (9-17%), hoặc nhờ người thân, bạn bè trợ giúp (6-16%). Chỉ có một tỷ lệ nhỏ hộ gia đình được trả tiền bảo hiểm, khoảng 1% trong giai đoạn 2006-2010 và tăng lên khoảng 4% trong năm 2014-2016. Điều này khiến cho bình quân 50% số hộ không thể phục hồi hoàn toàn sau cú sốc, với 10% trong số đó hoàn toàn không thể phục hồi (Trung tâm Tư vấn Chính sách nông nghiệp, 2018). Trong khi đó, tỷ lệ nhận hỗ trợ từ các chương trình an sinh của Nhà nước đang tăng lên. Theo đó, khảo sát cho thấy tỷ lệ hộ nông thôn nhận hỗ trợ từ Chính phủ tăng từ 38,9% năm 2010 lên 48,1% năm 2018. Tỷ lệ hộ nông thôn nhận hỗ trợ từ các tổ chức đoàn thể (như Hội Phụ nữ, Hội Chữ thập đỏ v.v.) tăng nhẹ từ mức 4,2% năm 2010 lên 4,8% năm 2018. Điều này cho thấy khoảng trống lớn về phát triển cơ chế chia sẻ rủi ro theo cơ chế thị trường để thay thế cho các biện pháp tự bảo hiểm (chỉ phù hợp với các rủi ro rất nhỏ) và biện pháp hỗ trợ khẩn cấp từ Nhà nước (chỉ phù hợp với các rủi ro lớn trên diện rộng).

Kết thúc kỳ 1.

Bài đã đăng trên: Kỷ yếu hội thảo khoa học quốc gia về “Vai trò của ngành bảo hiểm đối với sự ổn định xã hội và phát triển nền kinh tế” – Đại học Kinh tế quốc dân – năm 2022

Th.S Bùi Thị Việt Anh, Th.S Trần Thị Thủy, Th.S Thái Văn Tình, Trung tâm Tư vấn Chính sách Nông nghiệp/Ipsard

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.                Đặng Kim Khôi, Nguyễn Thị Kim Anh, Thái Văn Tình, Đỗ Huy Thiệp. (2017). Phát triển bảo hiểm nông nghiệp – Bài học từ Chương trình thí điểm bảo hiểm nông nghiệp quốc gia 2011 – 2013. Tạp chí Khoa học Công nghệ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, ISSN – 1859 – 4581, No.21/2017, p3 - 13

2.                Di Falco, S., Veronesi, M., & Yesuf, M. (2011). Does adaptation to climate change provide food security? A micro‐perspective from Ethiopia. American Journal of Agricultural Economics, 93(3), 829-846.

3.                Eckstein, D., Künzel, V., & Schäfer, L. (2017). Risk Index 2018. Who Suffers Most From Extreme Weather Events? Weather-related Loss Events in 2016 and 1997 to 2016.

4.                Hill, V. R. (2010, September). Agricultural insurance in Sub-Saharan Africa: can it work. In Fourth African Agricultural Markets Program (AAMP) policy symposium, Lilongwe, Malawi.

5.                Mai, V.C., Stive, M., Gelder, P.H.A.J.M.V. 2009. Coastal protection strategies for the Red River Delta. Journal of Coastal Research, 25(1), 105-116

6.                Wenner, M., & Arias, D. (2003, June). Agricultural insurance in Latin America: Where are we. In Inter-American Development Bank. Documento presentado en Paving the Way Forward for Rural Finance: An International Conference, Washington, DC.

7.                Zhu, T., and M. V. Trinh. 2010. Climate Change Impacts on Agriculture in Vietnam. In Proceedings of the International Conference on Agricultural Risk and Food Security, June 11–12, 2010, Beijing

8.                Mahul, O., Verma, N. & Clarke, D., 2012. Improving Farmers' Access of Agricultural Insurance in India. In: Policy Research Working Paper 5987. Washington: The World Bank.

9.                Stutley, 2011. Agricultural Insurance in Asia And The Pacific Region. Bangkok: Food and Agriculture Organization of the United Nation (FAO), Regional Office for Asia and the Pacific.

10.                Worldbank, 2010. Government Support to Agricultural Insurance Challenges and Options for Developing Countries. Washington: The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank.