Tập trung ruộng đất là vấn đề đang được nhiều người cho rằng đây là cách cơ bản để nâng cao năng suất nông nghiệp, tăng thu nhập, đẩy mạnh xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp một cách bền vững.
Việt Nam có 14,5 triệu nông hộ với gần 70 triệu mảnh ruộng. Quy mô của những mảnh ruộng này khác nhau và nhìn chung là đều bé. Phân tán đất đai ở miền Bắc phổ biến hơn ở miền Nam. Đã có nhiều tài liệu đề cập đến những bất lợi của tình trạng manh mún đất đai. Phân tán đất đai cản trở hiện đại hóa nông nghiệp, giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực do không tận dụng được tính kinh tế theo quy mô, tăng chi phí sản xuất và tiếp thị, gây khó khăn cho nông dân trong việc điều phối sản xuất với các mảnh ruộng nằm phân tán, tăng chi phí xã hội trong việc thúc đẩy tập trung ruộng đất. Phân tán đất đai còn gây lãng phí đất cho việc làm bờ thửa, đường đi, lãng phí thời gian khi di chuyển giữa các mảng ruộng, và khó khăn khi vận chuyển sản phẩm.
Có nhiều tài liệu tham khảo đã nói đến lợi ích của việc tập trung ruộng đất, bao gồm khả năng tăng năng suất thông qua cơ giới hóa, tăng năng suất lao động thông qua việc tổ chức và giám sát sản xuất một cách hiệu quả, tối ưu hóa vốn cố định; giảm chi phí đầu vào tính theo bình quân đơn vị (giống, phân bón...); tăng hiệu quả vận tải. Việc tập trung ruộng đất còn cho phép chính quyền địa phương dễ dàng cải tạo hệ thống hạ tầng phục vụ nông nghiệp mà trước đây chưa làm được do những mảnh ruộng quá bé và bố trí không thuận lợi. Lợi thế cuối cùng của tập trung ruộng đất là quy mô sản xuất lớn cho phép áp dụng những công nghệ hiện đại.
Cũng cần lưu ý rằng bất lợi của phân tán đất đai và lợi ích của tập trung ruộng đất đều liên quan tới khía cạnh tài chính và quản trị. Chúng ta thường bỏ qua quan điểm của nông dân khi nói về vấn đề này.
Tại sao nông dân lại không nhận ra được sự bất hiệu quả và chi phí của việc ruộng đất phân tán, và tại sao họ không tự nguyện tổ chức lại đất đai của họ? Điều gì ngăn cản nông dân sản xuất nhỏ nói chung trên toàn cầu cùng với những người hàng xóm của họ nghĩ ra cơ chế tập trung lại ruộng đất của họ để giảm đáng kể các chi phí sản xuất và các chi phí khác?
Câu trả lời ngắn gọn là phân tán đất đai dường như không phải là vấn đề nghiêm trọng đối với nông dân Việt Nam cũng như ở các nơi khác theo mô hình sản xuất nông nghiệp nhỏ lẻ.
Nếu coi đất đai là tài sản cơ bản của nông dân mà họ vẫn kiên trì với việc phân tán đất đai thì có nghĩa là họ vẫn nhận thấy các lợi ích quan trọng của việc chấp nhận phân tán đất đai trên thực tế.
Một phần của câu trả lời đầy đủ hơn cho vấn đề này là tập trung ruộng đất chỉ có lợi thế cho nông dân có nhiều đất (hoặc nhóm nông dân tham gia hợp tác), và có khả năng tài chính để cơ giới hóa sản xuất. Thiếu vốn để tăng quy mô ruộng và cơ giới hóa là nguyên nhân để các nông dân sản xuất nhỏ tin rằng phân tán ruộng đất phù hợp với khả năng của họ trong việc tăng sản lượng, thu nhập và của cải với các điều kiện cho trước về chất lượng đất khác nhau, sự có sẵn của các nguồn lực ngoài đất và khả năng chịu đựng hạn chế khi gặp rủi ro.
Phần thứ ba của câu trả lời là đối với những nông dân sản xuất nhỏ thì chi phí phải bỏ ra cho những cố gắng đơn phương tập trung những mảnh ruộng lại với nhau (thông tin qua lại, điều phối) vượt quá lợi ích có thê thu lại được trong tương lai.
Đối với nông hộ, phân tán ruộng đất cũng có nhiều lợi thế. Nó giúp san đều rủi ro, cho phép tiếp cận đất đai với nhiều đặc điểm canh tác khác nhau (độ dốc, hướng, vị trí, loại đất, độ màu); cho phép đa dạng hóa sản phẩm; cho phép nguồn lực (đặc biệt là lao động) được phân bố hiệu quả theo thời gian và theo hoạt động; tăng cường khả năng thanh khoản của tài sản đất.
Mặc dù nông dân có thể phân bổ đất đai và nguồn lực phù hợp với hoàn cảnh của mình, họ vẫn có thể bị nghèo và mất an ninh lương thực. Vấn đề phát sinh từ việc thiếu những nguồn lực sản xuất như vốn (kể cả đất), nhân lực, tài chính và thông tin cần thiết. Như vậy, thiếu nguồn lực ảnh hưởng tới phúc lợi của hộ và cản trở phát triển nông thôn nhiều hơn là do phân tán ruộng đất.
Ở Việt Nam, phân tán ruộng đất bắt nguồn từ sự nghèo đói (nông dân không thể mua được nhiều ruộng), sức ép về xã hội (khi giải thể HTX, đất được phân đều cho các thành viên trong làng/xã),và do phương thức canh tác (nông dân chọn cách sản xuất trên nhiều mảnh ruộng để đa dạng hóa sản xuất và giảm thiểu rủi ro). Mức độ phân tán ruộng đất còn do sức ép dân số. Đất canh tác trên đầu người của Việt Nam chỉ hơn 1000m2 một chút. Đây là một trong số chỉ số thấp nhất trên thế giới.
Mặc dù việc phân tán ruộng đất gây nhiều bất lợi cho sản xuất, nó cũng không quá ảnh hưởng tới năng suất đất và điều này đã được quan sát thấy trên toàn thế giới. Bất chấp mức độ phân tán và manh mún cao của ruộng đất, năng suất đất nông nghiệp và tổng sản lượng (tấn gạo, ngô, đầu vật nuôi) của Việt Nam vẫn đã và đang tăng đáng kể.
Tuy nhiên, thu nhập trung bình của nông dân tăng chậm một cách tương đối hoặc không tăng bất chấp các cải thiện nói trên. Điều này không liên quan gì đến việc sắp xếp lại ruộng đất. Thay vào đó, vấn đề nằm ở chỗ nông dân sản xuất nhỏ nói chung không thể đủ khả năng tài chính để có thêm các đầu vào sản xuất, trong đó có đất đai. Tập trung ruộng đất đối với một nước thiếu đất đai như Việt Nam không thể giúp nông dân có nhiều đất hơn được.
Các quan chức cao cấp đã cố khuyến khích việc giảm mức độ phân tán ruộng đất. Các nhu cầu về tập trung ruộng đất đã được nêu ra và đã có những gợi ý để hành động. Nguyên Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường đã nói: "Chúng ta sẽ không thể chuyển đổi sang sản xuất nông nghiệp quy mô lớn với tính cạnh tranh cao trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế nếu như chúng ta tiếp tục với những hộ sản xuất nông nghiệp quá nhỏ như ngày này. Đó là lý do tại sao Đảng và Chính phủ kêu gọi phải tập trung ruộng đất".
Điều này đã được xác nhận trong một thông cáo báo chí vào tháng 11/2008: "Tại phiên họp tháng 11 của Chính phủ, Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng xác nhận: Luật Đất đai sẽ được sửa đổi để thúc đẩy tập trung ruộng đất, Luật Ngân sách cũng sẽ được sửa đổi để tăng đầu tư vào cho sản xuất nông nghiệp, và phát triển nông dân, nông thôn".
Logic chung mà chúng tôi nhận thấy trong hầu hết những chuyến thực địa tới các tỉnh, là chỉ có những chủ đất lớn và tổ chức tốt (kể cả cá nhân, hợp tác xã, tập đoàn) mới có khả năng tiếp cận vốn để thực hiện cơ giới hóa. Những quan chức khác thì lại lập luận rằng tập trung ruộng đất là cần thiết để áp dụng rộng rãi công nghệ chế biến nông sản và thương mại hóa nông nghiệp. Tập trung ruộng đất cũng được xem như là giải pháp để tăng việc làm.
Mặc dù đã nhấn mạnh tới vấn đề này, nhưng Chính phủ vẫn luôn cẩn trọng. Vào nửa cuối thập kỷ 1990 Chính phủ bắt đầu khuyến khích việc dồn điền đổi thửa một cách tự nguyện để nâng cao hiệu quả sản xuất. Chính phủ tránh sử dụng các biện pháp hành chính để ép buộc tập trung ruộng đất. Để tập trung ruộng đất thành công cần thực hiện 3 nhiệm vụ. Một là: Đất đai cần được tập trung, ví dụ những thửa ruộng phân tán phải được kết hợp lại theo một trật tự nào đó. Hai là: Quy mô ruộng đất cần phải tăng lên. Ba là: Nông hộ và nông dân rời đi cần có nơi tái định cư và có nguồn thu nhập mới thay thế.
Trong khi hai nhiệm vụ đầu tương đối dễ thực hiện bằng các biện pháp hành chính (đặc biệt là thông qua quyền thu hồi đất của Nhà nước), nhiệm vụ thứ ba sẽ khó khăn hơn nhiều. Tập trung ruộng đất, mở rộng quy mô sản xuất có thể có ưu thế trong việc nâng cao sản lượng, tăng xuất khẩu. Mặt hạn chế của nó là có số lượng lớn hộ nông dân sẽ không còn đất và họ sẽ rất vất vả để thích ứng với hoàn cảnh mới. Quan trọng hơn, rất nhiều nông dân không còn đất cũng không muốn rời bỏ nghề nông, đặc biệt khi phương án việc chuyển đổi khiến họ phải đứng ở bên lề của xã hội đô thị và công nghiệp. Theo bất cứ hình thức nào thì đời sống và phúc lợi của nông dân mất đất nông nghiệp cũng bị ảnh hưởng tiêu cực.
Chính vì những lý do trên, ở Việt Nam câu hỏi không phải là liệu tập trung ruộng đất có đúng đắn hay không mà là làm thế nào để xử lý các hậu quả xã hội, kinh tế, chính trị của những chương trình cưỡng chế tập trung ruộng đất và mở rộng quy mô sản xuất.
Những chương trình như vậy lại phải đối diện với những câu hỏi như: Ai sẽ quyết định mảnh đất nào cần được dồn lại? Cần sử dụng tiêu chí nào? Ai sẽ được hưởng lợi từ quá trình này và như thế nào? Ai sẽ thua thiệt và thua thiệt bao nhiêu? Chính phủ cần đền bù thêm bao nhiêu cho nông dân, đặc biệt là những người hết ruộng (thay đổi cuộc sống và mất đi sinh kế) để đạt được mục tiêu quốc gia về tăng sản lượng, mở rộng xuất khẩu và hiện đại hóa nông nghiệp?
Như đã đề cập ở trên, Chính phủ đã luôn cẩn thận để tránh ép buộc tập trung ruộng đất thông qua các biện pháp hành chính. Một số huyện đã rất thành công trong việc vận động người dân tự nguyện tập trung ruộng đất để hỗ trợ cơ giới hóa hoặc chuyển đổi sang chăn nuôi lợn, nuôi cá và gia cầm. Sự hỗ trợ từ phía Chính phủ cho trang trại khá tốt. Mục tiêu là "chứng minh hiệu quả kinh tế, tạo ra hàng trăm nghìn việc làm, tận dụng tối đa diện tích đất và mặt nước, và đóng góp đáng kể vào quá trình hội nhập của đất nước".
Số liệu báo cáo của Bộ NN&PTNT cho thấy đến giữa năm 2009 đã có 150.102 trang trại trên khắp cả nước với diện tích trung bình là 6 ha. Con số này đã tăng lên gần 8.600 trang trại một năm tính từ 2000, và những trang trại này hiện đang thuê khoảng 510.000 lao động vào thời điểm năm 2009.
Phân tích của Ngân hàng Thế giới cho thấy khi việc mở rộng quyền sử dụng đất trong các văn bản luật khác nhau đã hỗ trợ phân bố lại đất đai. Khả năng cho thuê, bán và/hoặc chuyển nhượng quyền sử dụng, đã giúp nông dân hoạt động kém hiệu quả nhất bán bớt đất hoặc ra khỏi ngành nông nghiệp. Điều này cho phép nông dân có hiệu quả sản xuất cao hơn mở rộng đất đai và thúc đẩy sản xuất quy mô lớn. Những thay đổi này dù còn khiêm tốn cũng đã có những tác động nhất định. Một trong số đó là diện tích canh tác nông nghiệp trên một lao động nông tăng lên trên 1 ha một chút.
Hướng phát triển tích cực này chỉ có thể được tiếp tục khi phần còn lại của nền kinh tế mở rộng tương ứng. Tăng trưởng kinh tế cho phép lao động có cơ hội được chuyển ra khỏi khu vực nông nghiệp và tạo ra nhiều nguồn lực ngay trong chính khu vực nông nghiệp để đầu tư trở lại tăng năng suất. Số liệu phân tích cho thấy hai quá trình đang diễn ra đúng lộ trình tại Việt Nam.
Ngụ ý chính sách là dù không cần có sự can thiệp về mặt hành chính nhưng có rất nhiều điều chỉnh tích cực trong tập trung ruộng đất đã diễn ra. Hiện tại, sản lượng và xuất khẩu nông nghiệp đang tiếp tục được tăng trưởng nhờ nông dân điều chỉnh phương thức sản xuất, chuyển sang những hoạt động có lợi hơn, nâng cao khả năng canh tác và kỹ năng quản lý đất đai, tăng bón phân, tận dụng tốt thông tin và cơ hội về thị trường. Điều này cho phép nông dân (tuy còn khiêm tốn nhưng rất cụ thể) hợp lý hóa lượng đất hiện có thông qua tập trung ruộng đất tự nguyện và theo tín hiệu của thị trường. Chính phủ nên tiếp tục ủng hộ xu hướng này.
Nhóm tác giả: Hồ Đăng Hòa, Lê Thị Quỳnh Trâm, Phạm Duy Nghĩa và Malcolm F. McPherson